adopté en séance plénière le 17 octobre 2002 à
AVIS DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA RECHERCHE
ET DE LA TECHNOLOGIE
SUR LE PROJET DE BUDGET CIVIL DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE
(BCRD) POUR 2003
l’unanimité moins trois abstentions
SOMMAIRE
1. Un budget en baisse : pause technique ou déclin
2. Une absence de perspective pluriannuelle
3. Les reports de crédits : urgence d'une réforme approfondie
4. Un nouvel accroissement important des fonds incitatifs du Ministère
de la recherche
5. Un attrait pour les carrières scientifiques amoindri malgré
un effort pour le dispositif post-doctoral accru
6. Un manque d'engagement à l'égard de la culture scientifique
et technique
7. La recherche industrielle : un effort supplémentaire demandé
aux entreprises mais un soutien public en baisse
1. Un budget en baisse : pause technique ou déclin.
Dans son avis du 25 octobre 2001 sur le projet de Budget civil de recherche
et développement technologique (BCRD) 2002, le Conseil supérieur
de la recherche et de la technologie (CSRT) avait manifesté sa satisfaction
à propos de l’effort consenti par l’Etat. Il s’était
félicité du soutien apporté aux laboratoires, ainsi que
de la mise en place, pour les Etablissements à caractère scientifique
et technologique (EPST), d’un plan de gestion prévisionnelle et
pluriannuelle de l’emploi scientifique sur la période 2001-2010,
avec des créations nettes d’emplois de chercheurs et de personnels
techniques et administratifs, en complément du plan 2001-2003 relatif
aux personnels de l’enseignement supérieur.
Avis instruit par la commission spécialisée
du CSRT « Budget – Emploi – Très grandes infrastructures
» coordonnée par Anne-Yvonne LE DAIN, comprenant Henri CATZ, Gilles
COHEN-TANNOUDJI, Jean Claude DEGARDIN, Françoise FABRE, Olivier-Marc
GEBUHRER, Danièle HULIN, Emmanuel JOLIVET, Claudine LAURENT, Jacques
LENFANT, Thierry MAGALLON, Jean-Yves MERINDOL.
A périmètre constant et en euros courants , le projet de BCRD
2003 présente une baisse de 1,35 % en dépenses ordinaires et crédits
de paiement (DO + CP) et une augmentation de 1,14 % en dépenses ordinaires
et autorisations de programme (DO + AP), en net repli par rapport à la
loi de finances initiale (LFI) 2002 (respectivement de 2,2 % et de 2,9 %). Le
CSRT constate que les diminutions budgétaires portent principalement
sur le soutien aux laboratoires : pour les EPST, il y a stagnation des AP et
baisse de 13,3 % des CP ; les EPIC ont une baisse de 1,32 % de leurs AP et de
3,19 % de leurs CP ; enfin pour la recherche universitaire, l’augmentation
des AP est de 4,5 %, mais les CP baissent de 5,6 % alors qu’en 2002 les
hausses étaient respectivement de 19,3 % et 18,4 %, ce qui interrompt
le nécessaire rattrapage des moyens accordés à la recherche
universitaire entamé depuis plusieurs années.
Ce projet est en rupture avec une tendance qui, bien que positive, était
néanmoins fragile : en effet, le volume réel des financements
de la recherche, en masse salariale (DO) et soutien (AP et CP) aux laboratoires
et aux équipes de recherche publics et privés, reste très
en deçà des besoins de la nation, notamment eu égard aux
efforts faits actuellement par les Etats-Unis, le Japon et d’autres nations
industrialisées européennes. En dépenses réellement
effectuées, le rapport, en France, des dépenses intérieures
de recherche et développement au produit intérieur brut (DIRD/PIB)
est passé de 2,17 % en 1999 à 2,19 % en 2000, et à 2,20
% en 2001 . Le rythme de progression de ce ratio est donc de l’ordre de
0,01 % par an ce qui, en extrapolant, porterait l’effort de recherche
nationale à 2.3 % en 2010, et montre combien l’objectif annoncé
de 3 % nécessite une mobilisation générale.
De plus, le CSRT souligne que ce projet de BCRD 2003 est construit sur la base
d’une hypothèse très forte qui prévoit que les dépenses
réelles de la recherche publique civile connaîtraient en 2003 une
hausse effective de l’ordre de 5,3 %. Pour cela, il faudrait que 720 M€
de reports de crédits accumulés depuis plusieurs années
soient engagés en comptabilité au cours de l’exercice 2003.
La stagnation des AP dans les établissements, et la baisse considérable
des CP, plus particulièrement pour certains d’entre eux, sont présentées
comme des corollaires de cette hypothèse de travail. Pour le CSRT, ces
mesures qui transforment l’exercice budgétaire 2003 en année
« blanche » au nom d’une pause technique pour apurement des
comptes apparaissent hasardeuses.
Cette inflexion négative forte et un effort en volume qui reste insuffisant
sont d’autant plus inquiétants que l’Union européenne
entre dans une nouvelle dynamique, avec un 6ème Programme-cadre pour
la recherche et le développement technologique (PCRDT) également
sous-tendu par l’objectif d’un ratio DIRD/PIB de l’ordre de
3 % à l’horizon 2010. Prenant acte de la progression du financement
par l’Europe des dépenses de la recherche française de 15
à 20 % en valeur entre le 4ème et le 5ème PCRDT, le CSRT
regrette l’absence d’un message explicite, et de mesures, dans le
projet de BCRD 2003 pour inciter et aider les équipes françaises
à participer et coordonner les nouveaux instruments mis en place par
l’Union européenne, réseaux d’excellence ou projets
intégrés.
Le CSRT estime que l’objectif annoncé d’un accroissement
de l’effort global de la France en matière de recherche et développement
de 3 % d’ici 2010 ne pourra être sérieusement envisagé
que par un saut quantitatif très sensible (à tout le moins supérieur
à 10 %) pour les prochaines lois de finances, et ce dès 2004.
Tout en souhaitant vivement que le coup d’arrêt donné en
2003 soit suivi d’un coup d’accélérateur très
vigoureux en 2004, il s’inquiète que la confiance des scientifiques,
et notamment des plus jeunes, déjà fragile, soit pour longtemps
cassée.
Pour le CSRT, le projet de BCRD 2003 semble donc marquer
un déclin de l’intérêt porté par la Nation
à la science. Il tient donc à manifester son inquiétude
et sa perplexité devant les choix qui sont faits et les hypothèses
techniques qui les fondent. En effet, les crises budgétaires passées
concernant le financement de la recherche en France indiquent clairement qu’un
retard n’est jamais rattrapé.
2. Une absence de perspective pluriannuelle
Les travaux de la recherche, notamment publique, nécessitent d’être
construits dans la durée. Le rythme de base de la recherche semble de
plus en plus être calé sur des périodes de quatre ans :
contrats quadriennaux des universités et des organismes, généralisation
du concept d’unités mixtes de recherche pour 4 ans renouvelables
une fois, durée des études doctorales de 4 ans avec une première
année d’études approfondies suivies de trois années
de thèse, programmation d’actions incitatives sur 4 ans, en ont
été d’année en année l’illustration
progressive. L’ensemble des équipes scientifiques françaises
vit désormais sur ces programmations pluriannuelles qui rythment à
la fois les grands choix thématiques, scientifiques et institutionnels
et les grands choix d’aménagement du territoire par la construction
de laboratoires et d’équipements lourds, grâce à la
procédure des contrats de plan Etat-Région (CPER). Le CSRT estime
impératif qu’une perspective pluriannuelle soit introduite pour
permettre aux engagements d’être tenus.
Sensible à ces réalités, le CSRT a donc tout particulièrement
remarqué l’absence de perspectives pluriannuelles dans le projet
de BCRD 2003, notamment en matière d’emploi. Celle-ci handicapera
les institutions, universités et organismes, dans leur gestion en qualité
et en quantité de leurs programmations scientifiques et surtout dans
celle de leurs redéploiements thématiques nécessaires.
Le plan de gestion prévisionnelle et pluriannuelle de l’emploi
scientifique pour les EPST lancé en 2002, et élaboré en
complémentarité d’un plan analogue pour l’enseignement
supérieur, était une première amorce d’évolution,
permettant une visibilité à 10 ans. Cette initiative avait été
saluée par le CSRT dans son avis du 25 septembre 2001 comme une nécessité
scientifique et une innovation qui permettait de corriger le pyramidage des
âges et des carrières et de gérer les effectifs sur des
pas de temps en harmonie avec les deux grands types de contractualisation voulus
par l’Etat .
Ce plan est désormais abandonné. Le CSRT le regrette.
Pour l’exercice 2003, il constate de plus une suppression nette de 50
emplois dans les EPST , à comparer aux 500 créations nettes de
l’année 2002, et une moindre création dans l’enseignement
supérieur (420 contre 1000 prévus).
D’une manière générale,
le CSRT s’inquiète de l’absence de prospective de ce projet
de BCRD 2003 qui ne décline aucune grande orientation, ni scientifique
ni thématique ni organisationnelle. Il lui semble que celui-ci reste
trop fortement articulé sur une approche comptable et budgétaire.
3. Les reports de crédits : urgence d’une
réforme approfondie.
A deux reprises, dans ses avis du 11 octobre 2000 et du 25 octobre 2001, le
CSRT avait souhaité que soit conduite une réflexion approfondie
sur les mécanismes de gestion des crédits alloués par les
pouvoirs publics comme par les institutions de recherche. Il apprécie
que la question des crédits de reports qui s’accumulent, dans les
organismes comme au ministère, soit abordée. Il aurait néanmoins
souhaité qu’une analyse des diverses raisons expliquant ces reports
soit présentée, ainsi que les moyens retenus pour remédier
à leur accroissement.
En effet, le CSRT rappelle que la multiplicité des modes de gestion
et des ressources contractuelles, et le rythme de la recherche, conduisent les
laboratoires comme les organismes à une gestion pluriannuelle des crédits.
Cette fluidité est nécessaire au fonctionnement (notamment pour
permettre la rémunération, pour certains contrats, de personnels
techniques et scientifiques) et à la mise en œuvre effective des
investissements (équipements, constructions, plateaux techniques). L’année
« blanche » pour apurement des comptes qui se profile risque de
rendre délicates certaines opérations d’investissement initialement
programmées sur plusieurs années, au moins tant que les techniques
de gestion comptable n’auront pas été fortement simplifiées.
Le CSRT souligne également que, d’après les rapports annuels
de la Cour des Comptes, le problème des crédits de reports n’est
pas propre au secteur de la recherche, mais concerne l’ensemble des ministères.
Le secteur de la recherche n’est d’ailleurs pas le plus touché
par cette non-consommation des crédits.
Le CSRT considère de plus que la résorption de 720 M€ en
une seule année n’est pas une hypothèse réaliste
et, qu’en tout état de cause, elle ne pourra pas être renouvelée
en 2004. Il s’interroge sur cette présentation mécaniste
de l’activité scientifique et craint qu’elle ne conduise
à de sérieuses difficultés de trésorerie. S’il
est souhaitable d’aller vers une gestion plus rationnelle des crédits,
il n’en reste pas moins que le cadre budgétaire et comptable actuel
nécessitera rapidement à tout le moins de sérieux assouplissements
et plus certainement une réforme approfondie. Il est nécessaire
de poursuivre les efforts de déconcentration engagés en 2001 pour
aller vers de réels dispositifs simplifiés de délégation
de crédits, de gestion et d’administration.
Le CSRT souhaite donc qu’un vaste chantier de réforme soit engagé
au plus vite, par exemple à l’occasion de la mise en œuvre
des directives de la Loi organique du 1er août 2001. Il devient en effet
indispensable et urgent de résoudre les problèmes actuels pour
que les équipes françaises s’engagent sans faiblesse administrative
et budgétaire dans la construction de l’Espace européen
de la recherche, qui présuppose clairement de réelles capacités
de gestion.
Le CSRT émet donc des doutes sur les hypothèses
optimistes implicites contenues dans le projet de BCRD 2003. Il souhaite également
que les mesures d’assouplissement ponctuel qui seront nécessaires
soient raisonnées à l’aune des besoins réels des
laboratoires et non à celles de dispositions comptables et institutionnelles.
Il demande que la solution ne soit pas trouvée, in fine, dans des annulations
de crédits.
4. Un nouvel accroissement important des fonds incitatifs
du Ministère de la recherche
Dans ses précédents avis, le CSRT avait à plusieurs reprises
noté que les fonds d’intervention ministériels devenaient
un outil majeur de pilotage de la politique scientifique de l’Etat. Déjà
augmenté en AP de 26,4 % en 2001, puis de 13 % en 2002, le fonds national
de la science (FNS) est à nouveau augmenté de 42,3 % en 2003,
pour être porté à près de 217 M€. Il en va de
même pour le fonds de la recherche technologique (FRT), augmenté
de 10,5 % en 2001, stabilisé en 2002, puis à nouveau en forte
progression pour 2003 (+ 29 %). Il atteint désormais 197 M€. L’ensemble
des crédits incitatifs du Ministère chargé de la recherche
s’établit ainsi à 414 M€, soit près du tiers
des crédits civils disponibles en AP dans les EPST et les EPIC (hors
contribution à l’Agence spatiale européenne).
Le CSRT souligne qu’il avait apprécié dans son avis du
25 octobre 2001 sur le projet de BCRD 2002 qu’un certain parallélisme
commençât à s’installer entre les progressions budgétaires
des fonds incitatifs ministériels et le soutien aux laboratoires, pour
que les priorités nationales voulues au niveau de l’Etat soient
effectivement et efficacement reprises par les institutions scientifiques. Les
très fortes augmentations constatées sur les fonds incitatifs
ministériels (respectivement 42 et 29 %) ne suivent plus cette ligne
de force, car les AP des EPST restent stables et celles des EPIC diminuent (-
1,3 %). Le CSRT demande la mise en place de mécanismes qui permettent
une réelle politique d’accompagnement. Il s’inquiète
que le déséquilibre fort maintenant introduit n’empêche
durablement l’appropriation des priorités affichées au niveau
du Ministère, et leur consolidation par les organismes, et plus généralement
par la communauté des chercheurs.
Le CSRT renouvelle également avec force son souhait
que soit mise en œuvre une véritable évaluation scientifique
et technique des recherches et des travaux conduits avec l’aide de ces
fonds. Le lancement de deux nouveaux programmes sur le cancer et sur les nanotechnologies
devra être l’occasion de se donner les moyens de prévoir,
dès le démarrage, de tels outils.
5. Un attrait pour les carrières scientifiques
amoindri, malgré un effort remarqué pour un dispositif post-doctoral
accru.
Le CSRT note avec satisfaction que trois mesures importantes apparaissent
clairement dans le projet de BCRD 2003 : le montant des allocations de recherche,
pour la deuxième année consécutive, revalorisée
de 5,5 % (soit 60 € bruts par mois) ; la création de 1000 allocations
de moniteurs, ce qui permettra à autant d’allocataires de recherche
de bénéficier d’une rémunération bonifiée
à la rentrée 2003 ; l’ouverture du dispositif post-doctoral
aux jeunes scientifiques français, accompagné d’une augmentation
sensible du nombre de bourses (400).
En ce qui concerne les post-doctorants, le CSRT avait proposé, dans
ses recommandations relatives à l’emploi scientifique du 17 mai
2001, de mettre en place des dispositifs souples et variés afin de faciliter
l’insertion professionnelle des nouveaux docteurs. Le CSRT y sera très
attentif et souhaite que les nouvelles dispositions, très positives,
permettent de rompre avec certaines situations actuelles où de plus en
plus de jeunes scientifiques accumulent les situations post-doctorales faute
de perspectives professionnelles claires, et instruisent difficilement leur
projet de vie personnelle.
Il constate aussi qu’aucune mesure particulière n’est prise
pour aller dans le sens d’un allègement des charges de service
d’enseignement des jeunes scientifiques en situation d’attaché
temporaire d’enseignement et de recherche (ATER), ni des maîtres
de conférence en début de carrière.
Le CSRT apprécie le maintien d’une politique de recrutement des
personnels ingénieurs, techniciens et administratifs (ITA et IATOS),
indispensables à l’efficacité de la recherche. S’il
note les mesures prises dans l’enseignement supérieur (700 créations
et 700 transformations d’emploi ), il regrette cependant le faible nombre
de postes créés dans les EPST (+ 100) et l’absence de requalification
des carrières des personnels ITA. Il estime que ces mesures ne sont pas
à la hauteur des besoins des laboratoires et restent en deçà
des perspectives initiales et de bien des espoirs.
L’interruption du plan de recrutement pluriannuel ainsi que la baisse
du nombre de postes qui seront ouverts aux concours sont, du point du vue du
CSRT, des signaux négatifs donnés aux jeunes entrant dans la carrière.
Le CSRT considère donc que, malgré un effort sensible en direction
des jeunes et d’une plus grande souplesse dans l’accès à
l’emploi en France et à l’étranger, l’ensemble
du dispositif ne suffira sans doute pas à enrayer le manque d’attrait
pour les carrières scientifiques.
Enfin, le CSRT s’inquiète de la faible augmentation
des dépenses ordinaires (+ 0,6 %) des EPST et des EPIC, qui ne permettront
pas de faire face à l’augmentation prévisible de la masse
salariale . Il pense que des mesures d’ajustement seront nécessaires
pour la prendre en compte. Dès lors, et au-delà des suppressions
nettes d’emplois annoncées pour 2003, le CSRT attire l’attention
sur les capacités qu’auront les organismes à maintenir leurs
politiques d’accueil en direction des enseignants-chercheurs et des scientifiques
étrangers ou venant du secteur industriel.
6. Un manque d’engagement à l’égard
de la culture scientifique et technique.
Le CSRT a déjà manifesté à plusieurs reprises son
inquiétude sur la mauvaise appréciation du rôle de la recherche
par l’opinion publique et sur la désaffection des jeunes pour les
disciplines scientifiques et techniques. Il estime indispensable que soit enfin
engagée une politique de culture et d’information scientifique
et technique ambitieuse, sur l’ensemble du territoire, pour que s’engage
un dialogue constructif et positif entre la société et le monde
scientifique, privé ou public.
Le CSRT constate une augmentation du financement de
la culture scientifique et technique (6,1 %), en direction du Ministère
de la culture, avec un budget d’un montant de 38,17 M€. Il note néanmoins
que celle-ci ne concerne en fait qu’un seul établissement, à
savoir la Cité des sciences et de l’industrie. Il regrette donc
une nouvelle fois l’absence dans le budget du Ministère de la recherche
d’un réel soutien à ce domaine, le budget étant maintenu
à son niveau de 2002 (1,22 M€).
7. La recherche industrielle : un effort demandé
aux entreprises, mais un soutien public en baisse.
Pour atteindre l’objectif d’un ratio DIRD/PIB égal à
3 % à l’horizon 2010, il est demandé un effort particulier
aux entreprises qui devraient y concourir à terme à hauteur de
2 %, reprenant ainsi les préconisations de l’Union européenne.
En France, actuellement, la part du financement de la recherche par les entreprises
est de l’ordre de 56 %. L’objectif est donc que ce ratio atteigne
66 % d’ici 2010.
Le CSRT constate qu’entre 1985 et 1999, le financement des entreprises
est passé (en euros constants) de 10,5 M€ à 16,3 M€,
soit une progression de 55 % en quinze ans. L’hypothèse est donc
aujourd’hui que les entreprises doubleront leur effort en huit ans, ce
qui est considérable. Le CSRT estime que, pour atteindre cet objectif,
il est nécessaire que les mesures de transfert des résultats de
la recherche publique vers le monde économique soient non seulement maintenues,
mais amplifiées.
Le CSRT note donc avec satisfaction la poursuite des mesures d’encouragement
et d’accompagnement de l’innovation, tels réseaux de recherche
et d’innovation technologique, centres nationaux de recherche technologique,
concours national de création d’entreprises innovantes, et fonds
d’amorçage. Il apprécie tout particulièrement le
soutien confirmé de l’Etat aux incubateurs labellisés par
le Ministère chargé de la recherche, après évaluation,
recommandation qu’il avait formulée dans un avis du 4 juillet 2002.
Le CSRT regrette par ailleurs que les fonds de soutien à la recherche
industrielle soient en diminution nette de 1,1 % en AP et de 25,1 % en CP, et
que le financement de l’ANVAR stagne. Ces mesures ne lui semblent pas
aller dans le sens souhaitable. Il observe toutefois, qu’au-delà
du Crédit impôt-recherche (d’un montant de 529 M€ en
2000), une nouvelle mesure est prévue pour l’année 2003
par exonération sur la taxe professionnelle des dépenses d’investissements
affectés à la recherche.
Enfin, le CSRT souligne que les fonds affectés à la recherche
industrielle dans le projet de BCRD 2003, portent sur un montant de 335,40 M€,
et que le FRT est d’un montant de 197 M€. L’ensemble des fonds
incitatifs pilotés par les ministères en matière de recherche
et développement atteint ainsi 532,4 M€.
Si le CSRT considère qu’à juste titre le FRT est utilisé
principalement pour favoriser les relations entre la recherche publique et le
secteur économique, il lui semblerait donc souhaitable que les fonds
affectés à la recherche industrielle permettent également
de favoriser de tels rapprochements. L’ensemble des fonds incitatifs de
recherche et développement , qui représente en volume des sommes
très importantes, pourrait ainsi permettre de donner des impulsions nettement
plus sensibles qu’aujourd’hui pour un meilleur impact de l’effort
national de recherche sur le développement économique. Il rappelle,
par exemple, que le dynamisme des Etats-Unis en matière économique
est lié à une grande fluidité des relations entre les entreprises
et les laboratoires ou les universités, et à une grande capacité
d’intervention de l’Etat. Il rappelle également que, de longue
date, les PCRDT de l’Union européenne privilégient également
les projets articulant fortement ces deux entités.
Dans cet esprit, le CSRT renouvelle son souhait, déjà
formulé dans son avis du 25 octobre 2001, que l’ensemble des fonds
incitatifs de l’Etat fasse régulièrement l’objet de
bilans et d’évaluations, si possible conjoints.
Enfin, et à la veille d’une
nouvelle étape de la décentralisation, le CSRT rappelle le rôle
important des collectivités territoriales, notamment des régions,
dans l’appui à l’innovation et le rapprochement de la recherche
publique et des entreprises, en particulier des PME/PMI. Il regrette, comme
dans ses avis précédents, que cet effort ne soit pas plus lisible.
