Circulaire n° 1487 du 18 novembre 1982 relative à
l'application du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à
l'exercice du droit syndical dans la fonction publique
(JO
Lois et décrets du 09 février 1983 page 1593 - Mis à jour le : 27/06/2005 - d'après © BIFP)
-
Le ministre délégué auprès du Premier ministre,
chargé de la fonction publique et des réformes administratives
à
Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat
Objet :
Application du décret n°82-447 du 28 mai 1982 relatif à
l'exercice du droit syndical dans la fonction publique
="#000000">Après la libération du territoire national, à
laquelle les organisations syndicales avaient pris leur part, l'article 6 de la
loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946, dont les termes ont été
confirmés par l'article 14 de l'ordonnance n° 59-244 du 4
février 1959, a reconnu le droit syndical aux agents de l'Etat tandis
que la Constitution du 27 octobre 1946 posait, dans son Préambule, le
principe que nul ne peut être inquiété en raison de son
affiliation ou de sa non-appartenance à un syndicat.
Toutefois, la reconnaissance du droit syndical n'a pas été
accompagnée de dispositions réglementaires concrètes
concernant son exercice. Tout au long du quart de siecle suivant, ce
problème a reçu des solutions diverses dans les ministères
et administrations. C'est le mouvement de mai-juin 1968 qui a conduit à
l'engagement gouvernemental d'établir les règles de l'exercice du
droit syndical, concrétisé deux ans plus tard dans l'instruction
du 14 septembre 1970 et dans les circulaires ministérielles
d'application.
Ces dispositions avaient le mérite de consacrer dans des textes des
pratiques non écrites, de les codifier pour l'ensemble de la fonction
publique et d'établir dans les divers domaines de l'exercice du droit
syndical une série de droits nouveaux. Cependant, elles étaient
marquées, dès leur élaboration, par des conceptions
étroites et limitatives, déjà dépassées, de
la réalité du syndicalisme de la fonction publique. De plus, les
gouvernements successifs ont toléré ou encouragé les
interprétations restrictives de ces textes, qui ont été
cependant complétés par les circulaires du 17 juin 1976 et du 3
mars 1980.
Quoi qu'il en soit, le Conseil d'Etat leur a dénié toute valeur
réglementaire.
Les problèmes de l'exercice effectif du droit syndical et de
l'élaboration d'un décret permettant de lui donner tout à
la fois une base juridique indiscutable et un champ plus large étaient
donc posés.
Dans cet esprit, une double démarche a été engagée:
- d'une part, la circulaire n° 1579/S.G. du 12 août 1981 a
recommandé d'accorder, sous réserve des nécessités
du service, des autorisations spéciales d'absence aux
représentants syndicaux dûment mandatés pour prendre part
aux activités institutionnelles des syndicats locaux et d'appliquer sans
esprit restrictif l'instruction du 14 septembre 1970.
La circulaire FP n° 1438 du 26 novembre 1981 a permis que des
autorisations d'absence puissent être accordées jusqu'au 31
décembre au-delà des limites annuelles fixées par
l'instruction du 14 septembre 1970, en vue de permettre aux organisations
syndicales de faire face aux impératifs fortement accrus de la
concertation.
- d'autre part, un groupe de travail a été constitué en
septembre 1981 avec les organisations syndicales pour examiner la refonte du
droit syndical dans la fonction publique. Le Conseil supérieur de la
fonction publique a été saisi, dans sa session du 22
décembre 1981, d'un projet de décret qui a été,
après avis du Conseil d'Etat, signé par le Président de la
République le 28 mai 1982.
Le Gouvernement a, en effet, la volonté de rénover et
d'accroître les droits des agents de l'Etat car il considère qu'un
fonctionnaire doit être libre et responsable pour être
réellement efficace dans l'accomplissement des tâches qui lui sont
confiées. Il entend, par conséquent, étendre les droits
syndicaux de ces agents tout en poursuivant parallèlement
l'amélioration de la qualité des prestations fournies aux usagers
des services publics.
Tel est l'objet du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à
l'exercice du droit syndical dans la fonction publique.
Les dispositions de ce décret ont rendue nécessaire une
modification des articles 1er et 5 du décret n° 59-309 du 14
février 1959 relatif au régime particulier de certaines positions
des fonctionnaires et à certaines modalités de cessation
définitive de fonctions ainsi que de l'article 3, 2°, du
décret n° 59-310 du 14 février 1959 relatif aux conditions
d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics, à
l'organisation des comités médicaux et au régime des
congés des fonctionnaires. Tel est l'objet des décrets n°s
82-448 et 82-449 du 28 mai 1982.
La présente circulaire examinera successivement:
· le champ d'application du décret n° 82-447;
les conditions d'exercice des droits syndicaux;
la situation des représentants syndicaux;
le problème de l'appréciation de la
représentativité syndicale.
I.-
CHAMP D'APPLICATION DU DECRET N° 82-447
Les
dispositions du décret n° 82-447 concernent tous les fonctionnaires
régis par l'ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 et tous
les agents non titulaires (stagiaires, auxiliaires, contractuels, vacataires)
employés dans les administrations centrales de l'Etat, les services
extérieurs qui en dépendent et les établissements publics
de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial
(art. 1er du décret n° 82-447). Elles concernent également
les ouvriers des établissements industriels de l'Etat. Les
modalités de l'exercice du droit syndical par les fonctionnaires
français à l'étranger feront l'objet d'une circulaire
particulière.
Le décret n° 82-447 précise, dans son article 21, qu'il
n'entrera en vigueur qu'à compter du 1er janvier 1983.
Toutefois, en ce qui concerne le ministère de l'éducation
nationale et le personnel enseignant du ministère de l'agriculture, les
dispositions relatives aux décharges ministérielles
d'activité de service sont entrées progressivement en vigueur
dès le début de l'année scolaire 1982-1983. Ces
dispositions s'appliqueront intégralement à partir du
début de l'année scolaire 1983-1984.
Par ailleurs, en ce qui concerne tous les départements
ministèriels, les dispositions du décret dont la mise en oeuvre
ne se heurte pas à d'importantes difficultés matérielles
peuvent d'ores et déjà entrer en vigueur.
Toutes les autres modalités de l'activité syndicale dans la
fonction publique demeureront régies, jusqu'au 1er janvier 1983, par
l'instruction du Premier ministre du 14 septembre 1970, complétée
par la circulaire n° 1406 du secrétaire d'Etat auprès du
Premier ministre du 3 mars 1980 et par la circulaire n° 1579/S.G. du
Premier ministre du 12 août 1981.
II. -
CONDITIONS D'EXERCICE DES DROITS SYNDICAUX
A. - Locaux syndicaux.
(Art. 3 du décret n° 82-447.)
Lorsque
les effectifs du personnel d'un service ou d'un groupe de services
implantés dans un bâtiment administratif commun sont égaux
ou supérieurs à cinquante agents, l'administration doit mettre
à la disposition des organisations syndicales les plus
représentatives ayant une section syndicale un local common à ces
différentes organisations. Les modalités d'utilisation de ce
local commun sont fixées par accord entre les organisations syndicales
concernées et, à défaut d'un tel accord, par
l'autorité administrative gestionnaire du local.
Dans toute la mesure du possible, l'administration met un local distinct
à la disposition de chacune des organisations syndicales les plus
représentatives ayant une section syndicale.
Cette attribution de locaux distincts est de droit lorsque les effectifs du
personnel d'un service ou d'un groupe de services implantés dans un
bâtiment administratif commun sont supérieurs à 500 agents.
Dans un tel cas, s'il existe dans le service ou le groupe de services plusieurs
syndicats représentatifs affiliés à une même
fédération ou confédération, ils se voient
attribuer un même local.
La notion de bâtiment administratif commun s'entend soit d'un immeuble
abritant plusieurs services relevant ou non de ministères distincts,
soit d'immeubles situés à proximité immédiate les
uns des autres et dans les lesquels sont implantés des services relevant
ou non de ministères distincts.
Les locaux mis à la disposition des organisations syndicales les plus
représentatives doivent normalement être situés dans
l'enceinte des bâtiments administratifs. Lors de la construction de
nouveaux bâtiments administratifs ou lors de l'aménagement de
bâtiments administratifs existant, il conviendra donc de veiller à
ce que soit prévue l'existence de locaux affectés aux
organisations syndicales les plus représentatives. En cas
d'impossibilité de trouver des locaux dans l'enceinte des
bâtiments administratifs, ou dans l'hypothèse exceptionnelle
où les missions du service public empêchent que ces locaux soient
situés dans cette enceinte, l'administration doit mettre à la
disposition des organisations syndicales les plus représentatives des
locaux situés en dehors de l'enceinte des bâtiments
administratifs. Si l'administration loue de tels locaux, elle supporte les
frais afférents à leur location. Le choix de ces locaux est
effectué après concertation avec les organisations syndicales
concernées. Il est souhaitable qu'ils soient situés le plus
près possible du lieu de travail des agents.
Les locaux ainsi mis à la disposition des organisations syndicales les
plus représentatives doivent convenir à l'exercice de la mission
syndicale. Ils comprendront dans tous les cas le mobilier nécessaire,
une machine à dactylographier et un poste téléphonique.
L'administration doit prendre en charge le coût de l'abonnement du poste
téléphonique. Les conditions dans lesquelles elle prend en
charge, dans la limite des credits disponibles, le coût des
communications sont définies par l'administration après
concertation avec les organisations syndicales concernées.
De même, la concertation entre l'administration et les organisations
syndicales les plus représentatives doit permettre de définir les
conditions dans lesquelles ces organisations peuvent avoir accès, dans
la limite des crédits disponibles, aux moyens de reproduction de
l'administration, ou obtenir le concours de l'administration pour
l'acheminement de leur correspondance.
L'administration doit laisser accéder aux locaux mis à la
disposition des organisations syndicales les plus représentatives les
agents en activité dans le département ministériel
concerné.
B. -
Réunions syndicales.
(art. 4 à 7 du décret n° 82-447.)
Toute
organisation syndicale régie par le livre quatrième du code du
travail peut tenir des réunions statutaires à l'intérieur
des bâtiments administratifs en dehors des horaires de service. Elle peut
également tenir des réunions statutaires à
l'intérieur des bâtiments administratifs durant les heures de
service mais, dans ce cas, seuls des agents n'étant pas en service ou
des agents bénéficiant d'une autorisation spéciale
d'absence en vertu des articles 13 ou 14 du décret n° 82-447
peuvent y assister (art. 4 du décret n° 82-447).
De même, toute organisation syndicale peut tenir des réunions
d'information à l'intérieur des bâtiments administratifs en
dehors des horaires de service. Elle peut également tenir des
réunions d'information à l'intérieur des bâtiments
administratifs durant les heures de service mais, dans ce cas, seuls les agents
qui ne sont pas en service peuvent y assister (art. 4 du décret n°
82-447).
En outre, les organisations syndicales les plus représentatives sont
autorisées à tenir, pendant les heures de service, une
réunion mensuelle d'information (art. 5 du décret n°
82-447). Chaque agent a le droit de participer, à son choix et sans
perte de traitement, à l'une de ces réunions mensuelles
d'information. La durée de chaque réunion mensuelle d'information
ne peut pas excéder une heure.
Les dispositions de cet article 5 doivent être comprises comme signifiant
que chaque agent doit avoir, chaque mois, la possibilité d'assister
pendant ses heures de service, s'il le désire, à une
réunion d'information syndicale d'une durée d'une heure. Ce
principe conduit, dans les services dont tous les agents n'ont pas les
mêmes horaires de travail (exemple du ministère des P.T.T. dont
les agents de certains services travaillent par brigades), à ce que la
même organisation syndicale puisse être autorisée à
tenir plusieurs réunions d'information d'une heure au cours d'un
même mois, à savoir autant de réunions que de types de
régime de travail.
Par ailleurs, une interprétation stricte des dispositions de l'article 5
du décret n° 82-447 aboutirait, en fait, à les rendre
totalement inapplicables dans les services, notamment extérieurs, dont
les agents sont très disséminés. Aussi convient-il
d'interpréter avec souplesse ces dispositions et d'admettre, dans une
telle hypothèse, et sous réserve des nécessités du
service, qu'une organisation syndicale puisse regrouper plusieurs heures
mensuelles d'information afin de tenir une réunion d'information
destinée aux agents du service employés dans un secteur
géographique déterminé, voire sur l'ensemble du territoire
national. Il est hautement souhaitable qu'un tel regroupement ne puisse pas
aboutir à tenir des réunions de plus de trois heures par
trimestre. Par ailleurs, la tenue des réunions résultant d'un
regroupement ne devra pas aboutir à ce que les autorisations
spéciales d'absence accordées aux agents désirant assister
à ces réunions excèdent douze heures par année
civile, délais de route non compris. Ces réunions se
dérouleront dans l'un des bâtiments du services concerné.
D'autre part, si une réunion mensuelle d'information est
organisée, en application de l'article 5, pendant la dernière
heure de service de la journée, elle peut se prolonger au-delà de
la fin du service en application de l'article 4.
Chaque réunion syndicale d'information tenue en application de l'article
4 ou de l'article 5 du décret n° 82-447 ne peut s'adresser qu'aux
personnels appartenant au service dans lequel la réunion est
organisée. Dans le cas où plusieurs services relevant ou non de
ministères distincts sont implantés dans un bâtiment
administratif commun, au sens où l'entend l'article 3 de ce
décret, les réunions d'information peuvent s'adresser aux
personnels appartenant à l'ensemble de ces services. Une réunion
d'information doit être considérée comme syndicale
dès lors que la demande tendant à obtenir l'autorisation de
l'organiser émane d'une organisation syndicale, s'il s'agit d'une
réunion d'information organisée en vertu de l'article 4 du
décret n° 82-447, ou d'une organisation syndicale appartenant
à la catégorie des plus représentatives, s'il s'agit d'une
réunion d'information organisée en vertu de l'article 5 de ce
décret. Un chef de service ne saurait en aucun cas interdire la tenue
d'une réunion d'information pour un motif tiré de l'ordre du jour
de cette réunion.
Les organisations syndicales qui souhaitent organiser des réunions
statutaires ou des réunions d'information dans l'enceinte d'un
bâtiment administratif doivent adresser une demande d'autorisation au
responsable de ce bâtiment au moins une semaine avant la date de chaque
réunion.
Toutefois, il pourra être fait droit à des demandes
présentées dans un délai plus court pour les
réunions statutaires prévues à l'article 4 du
décret n° 82-447 dans la mesure où elles concernent un
nombre limité d'agents et ne sont pas, dès lors, susceptibles
d'interfèrer avec le fonctionnement normal du service.
Les réunions syndicales prévues par les articles 4 et 5 du
décret n° 82-447, qu'elles soient statutaires ou d'information, ne
doivent pas porter atteinte au bon fonctionnement du service ou entraîner
une réduction de la durée d'ouverture de ce service aux usagers.
La concertation entre l'administration et les organisations syndicales doit
permettre de définir les conditions dans lesquelles ces organisations
pourront mettre en oeuvre leur droit à tenir des réunions sans
que le fonctionnement du service soit gravement perturbé et que la
durée d'ouverture de ce service aux usagers soit réduite).
Tout représentant syndical mandaté à cet effet par une
organisation syndicale a libre accès aux réunions tenues par
cette organisation à l'intérieur des bâtiments
administratifs, même s'il n'appartient pas au service dans lequel une
réunion se tient. La venue de ce représentant n'est pas
subordonnée à une autorisation préalable du chef de
service, qui doit simplement en être informé avant le début
de la réunion. Toutefois, dans les services extérieurs de
l'administration pénitentiaire, seuls les représentants syndicaux
appartenant eux-mêmes aux corps de l'administration pénitentiaire
pourront accéder aux réunions syndicales organisées dans
l'enceinte des établissements pénitiaires. En effet,
l'accès à un établissement pénitentiaire est
strictement réglementé et il ne saurait être question, pour
d'évidentes raisons de sécurité, de
méconnaître cette réglementation à l'occasion des
réunions syndicales.
C. -
Affichage des documents d'origine syndicale
(Art. 8 du décret n° 82-447.)
Des
panneaux réservés à l'affichage syndical doivent
être installés dans chaque bâtiment administratif, le cas
échéant par service si des services différents sont
groupés dans un même immeuble. Ces, panneaux doivent être
placés dans des locaux (salles, couloirs, escaliers...) facilement
accessibles au personnel, à l'exception des locaux qui sont
spécialement affectés à l'accueil du public. Ils doivent
être de dimensions suffisantes et dotés de portes vitrées
ou grillagées et munies de serrures.
En ce qui concerne la teneur des documents affichés sur ces panneaux,
l'instruction du 14 septembre 1970 employait l'expression d'«informations
de nature syndicale». Cette expression a amené les responsables de
certaines administrations à s'opposer à l'affichage de certains
documents d'origine syndicale en invoquant le caractère plus politique
que professionnel des documents concernés. Etant donné qu'il est
impossible de faire nettement le partage entre ce qui serait purement
professionnel et les autres informations diffusées, le décret
n° 82-447 a substitué à la notion «d'informations de
nature syndicale» celle de «documents d'origine syndicale». Tout
document doit donc pouvoir être affiché dès lors qu'il
émane d'une organisation syndicale. Le chef de service, s'il doit
être informé de la nature et de la teneur du document
affiché, n'est pas autorisé à s'opposer à son
affichage, hormis le cas où ce document contrevient manifestement aux
dispositions législatives relatives à la diffamation et aux
injures publiques.
D. -
Distribution de documents d'origine syndicale.
(Art. 9 du décret n° 82-447.)
Tout
document, dès lors qu'il émane d'une organisation syndicale, peut
être distribué dans l'enceinte des bâtiments administratifs,
à la triple condition que cette distribution ne concerne que les agents
du service, qu'elle se déroule en dehors des locaux ouverts au public et
qu'elle ne porte pas atteinte au bon fonctionnement du service. Si une telle
distribution a lieu pendant les heures de service, elle ne peut être
assurée que par des agents qui ne sont pas en service ou qui
bénéficient d'une décharge d'activité de service en
application de l'article 16 du décret n° 82-447.
E. -
Collecte des cotisations syndicales.
(Art. 10 du décret n° 82-447.)
Les
cotisations syndicales peuvent être collectées dans l'enceinte des
bâtiments administratifs à la double condition que cette collecte
se déroule en dehors des locaux ouverts au public et qu'elle ne porte
pas atteinte au bon fonctionnement du service. Si une telle collecte a lieu
pendant les heures de service, elle ne peut être assurée que par
des agents qui ne sont pas en service ou qui bénéficient d'une
décharge d'activité de service en application de l'article 16 du
décret n° 82-447.
-
III. -
SITUATION DES REPRESENTANTS SYNDICAUX
Le
développement normal de l'activité des organisations syndicales
impose que les représentants syndicaux ne puissent faire l'objet de
discrimination en raison de leur activité syndicale, sur quelque plan ou
sous quelque forme que ce soit et, en particulier, au plan du
déroulement de leur carrière.
Par ailleurs, il est indispensable que les représentants syndicaux
disposent d'un temps suffisant pour remplir leur mission. Les facilités
dont ils sont susceptibles de bénéficier revêtent la forme
soit d'un détachement, soit d'autorisations spéciales d'absence,
soit de décharges d'activité de service.
A. -
Détachement pour l'exercice d'un mandat syndical.
Aux
termes de l'article 5 du décret n° 59-309 du 14 février 1959
modifié, le détachement était de droit pour l'exercice
d'un mandat dans les organismes directeurs des syndicats, des
fédérations de syndicats et des confédérations de
syndicats consitués à l'échelon national. S'agissant de
l'exercice d'un mandat dans les organismes directeurs syndicaux non
visés par l'article 5, le détachement ne pouvait être
prononcé que lorsque le mandat comportait des obligations
empêchant l'exercice normal de sa fonction administrative par le
fonctionnaire concerné (art. 1er [6°] du décret n°
59-309).
Le décret n° 82-448 du 28 mai 1982 est venu modifier sur ce point
les articles 1er et 5 du décret n° 59-309. Il est désormais
prévu que «le détachement pour l'exercice d'un mandat
syndical est de droit. Il est prononcé par arrêté du seul
ministre dont relève le fonctionnaire intéressé».
B. -
Autorisations spéciales d'absence.
Les
articles 12 à 15 du décret n° 82-447 sont consacrés
aux autorisations spéciales d'absence pour activités sundicales.
="#000000">1° Les autorisations spéciales d'absence de l'article
13:
="#000000">L'article 13 du décret n° 82-447 a repris les
dispositions de l'instruction du 14 septembre 1970, en ajoutant simplement les
réunions des organismes directeurs des organisations syndicales
internationales à la liste des activités institutionnelles
syndicales énumérées par cette instruction.
Par conséquent, tout représentant syndical dûment
mandaté par l'organisation à laquelle il appartient a le droit de
s'absenter dix jours par an afin de participer à des congrès de
syndicats nationaux, de fédérations de syndicats ou de
conférations de syndicats. Ce crédit annuel est porté
à vingt jours lorsqu'il s'agit d'un représentant syndical
appelé à prendre part aux congrès syndicaux internationaux
ou aux réunions des organismes directeurs des organisations syndicales
internationales, des syndicats nationaux, des confédérations de
syndicats, des fédérations de syndicats, des unions
régionales de syndicats et des unions départementales de
syndicats.
Il convient de noter que la définition des unions de syndicats est
donnée aux articles L. 411-21 à L. 411-23 du code du travail.
Selon ces articles, une union ne peut se constituer qu'entre deux ou plusieurs
syndicats. Les unions de sections syndicales ne sauraient donc être
considérées comme des unions de syndicats.
Je précise, d'autre part, que, pour l'application de l'article 13 du
décret n° 82-447, les unions de fédérations de
syndicats doivent être traitées de la même façon que
les fédérations de syndicats.
="#000000">2° Les autorisations spéciales d'absence de l'article
14:
="#000000">L'article 14 du décret n° 82-447 dispose que «des
autorisations spéciales d'absence sont également
accordées, pour les besoins de l'activité syndicale
ministérielle et interministérielle, aux représentants
syndicaux mandatés pour participer aux congrès ou aux
réunions statutaires d'organismes directeurs des organisations
syndicales d'un autre niveau que ceux indiqués à l'article 13.
Il s'agit là d'une innovation par rapport à l'instruction du 14
septembre 1970.
L'octroi des autorisations spéciales d'absence de l'article 14
n'obéit pas aux mêmes règles que l'octroi des autorisations
spéciales d'absence de l'article 13.
Dans un premier temps, un contingent global de journées d'autorisations
spéciales d'absence doit être, chaque année et dans chaque
département ministériel, déterminé en divisant par
1 000 le nombre total des journées de travail accomplies au cours de
l'année par l'ensemble des agents, titutaires et non titulaires, qui
exercent leur activité dans le département ministériel
concerné (services centraux, services extérieurs et
établissements publics de l'Etat ne présentant pas un
caractère industriel et commercial placés sous la tutelle de ce
département). Les journées de travail accomplies par les agents
qui sont mis à la disposition de ce département
ministériel doivent donc être prises en considération,
quelle que soit l'entité administrative dont relèvent ces agents.
Par contre, les agents que ce département met à la disposition
d'une autre entité administrative ne doivent pas être pris en
compte. Il n'est guère possible de connaître avec exactitude quel
est le nombre total des journées de travail accomplies au cours d'une
année par l'ensemble des agents employés dans un
département ministériel. Aussi faut-il s'en tenir à une
solution simple et considérer d'une part, que chaque agent travaille en
moyenne 240 jours par année civile et, d'autre part, que les effectifs
à prendre en considération sont les effectifs budgétaires.
Dans chaque département ministériel, le contingent global de
journées d'autorisations spéciales d'absence accordées en
application de l'article 14 du décret n° 82-447 sera donc
calculé grâce à la formule suivante:
240 jours x effectifs budgétaires (plus les agents mis à la
disposition de ce département et les agents non titulaires qui ne
figurent pas dans les effectifs budgétaires et moins les agents mis
à disposition par ce département). / 1 000
Le contingent global de journées d'autorisations spéciales
d'absence ainsi déterminé est ensuite reparti entre les
organisations syndicales du département ministériel compte tenu
de leur représentativité. Pour l'appréciation de cette
représentativité, on se référera aux dispositions
du paragraphe IV de la présente circulaire.
Chaque organisation syndicale gère librement le contingent de
journées d'autorisations spéciales d'absence qui lui est
alloué au terme de cette répartition. Elle peut l'utiliser aussi
bien pour les activités institutionnelles des structures syndicales
locales ministérielles que pour les activités institutionnelles
des structures syndicales locales interministérielles. Elle peut
notamment l'utiliser pour les activités institutionnelles de ses
sections locales ou départementales.
Toutefois, par dérogation aux règles exposées dans les
deux paragraphes précédents, une concertation menée au
niveau de chaque département ministériel peut aboutir à ce
que le contingent global de journées d'autorisations spéciales
d'absence obtenu en appliquant la règle du millième soit
divisé en deux sous-contingents: un premier sous-contingent
consacré à l'attribution d'autorisations d'absence aux
fédérations syndicales ministérielles et
interministérielles ainsi qu'aux syndicats nationaux qui ne sont pas
affiliés à l'une de ces fédérations; un second
sous-contingent consacré à l'attribution d'autorisations
d'absence à toutes les organisations syndicales du département
ministériel, qu'elles soient ou non affiliées à une
fédération.
En outre, après concertation avec les organisations syndicales
intéressées, il est possible, dans un département
ministériel, de répartir le contingent global de journées
d'autorisations spéciales d'absence obtenu en appliquant la règle
du millième (ou, si la possibilité prévue au paragraphe
précédent a été utilisée, le sous-contingent
consacré à toutes les organisations syndicales du
département ministériel, qu'elles soient ou non affiliées
à une fédération) entre les différents services du
département et les différents établissements publics
placés sous la tutelle de ce département. Une telle
répartition doit être effectuée en fonction des effectifs
employés dans ces services et établissements. Dans cette
hypothèse, le sous-contingent accordé à chaque service ou
établissement est réparti entre les organisations syndicales du
service ou de l'établissement compte tenu de leur influence respective
au sein de ce service ou de cet établissement.
="#000000">3° Problèmes communes aux autorisations
spéciales d'absence de l'article 13 et de l'article 14:
Peut
seule être considérée comme congrès, pour
l'application des articles 13 et 14 du décret n° 82-447, une
assemblée générale définie comme telle dans les
statuts de l'organisation considérée, ayant pour but d'appeler
l'ensemble des membres à se prononcer sur l'activité et
l'orientation du syndicat, soit directement, soit par l'intermédiaire de
délégués spécialement mandatés à cet
effet.
Doit être considéré comme organisme directeur, pour
l'application de ces articles 13 et 14, tout organisme qui est ainsi
qualifié par les statuts de l'organisation syndicale
considérée.
Rappelons, à ce sujet, que le décret n° 82-447 proclame,
dans son article 2, le principe selon lequel «les organisations syndicales
déterminent librement leurs structures dans le respect des dispositions
léigslatives et réglementaires en vigueur, à charge pour
les responsables de ces organisations d'informer l'administration».
Les agents susceptibles d'obtenir une autorisation spéciale d'absence en
application de l'article 13 ou de l'article 14 du décret n° 82-447
devront avoir été désignés conformément aux
dispositions des statuts de leur organisation et devront justifier du mandat
dont ils auront été investis. Pour cela, ils devront adresser
leur demande d'autorisations d'absence, appuyée de la
convocation,à leur chef de service en principe au moins trois jours
à l'avance. Il est toutefois demandé à l'administration de
faire preuve de bienveillance et d'accepter d'examiner les demandes
d'autorisations d'absence qui lui seraient adressées moins de trois
jours à l'avance. Il est recommandé aux chefs de service de
répondre dans les plus brefs délais aux demandes d'autorisation
d'absence qui leur sont adressées.
Etant donné qu'elles concernent des activités institutionnelles
syndicales d'un niveau différent, les autorisations spéciales
d'absence de l'article 13 et celles de l'article 14 peuvent se cumuler. Un
même agent peut donc bénéficier à la fois
d'autorisations spéciales d'absence en vertu de l'article 13 et
d'autorisations spéciales d'absence en vertu de l'article 14.
Les délais de route ne sont pas compris pour la computation des
durées d'autorisations spéciales d'absence résultant de
l'application des articles 13 et 14.
Signalons enfin que les autorisations spéciales d'absence peuvent
être fractionnées en demi-journées.
="#000000">4° Les autorisations spéciales d'absence de l'article
15:
="#000000">L'article 15 du décret n° 82-447 prévoit que des
autorisations spéciales d'absence sont accordées, sur simple
présentation de leur convocation, aux représentants syndicaux qui
sont appelés à participer aux réunions organisées
par l'administration soit à son initiative, soit à la demande des
organisations syndicales.
Dans les mêmes conditions, des autorisations spéciales d'absence
sont accordées aux représentants syndicaux qui sont
appelés à siéger:
- au conseil supérieur de la fonction publique;
- au sein des commissions administratives paritaires;
-au sein des comités techniques paritaires;
- au sein des comités économiques et sociaux régionaux;
- au sein des comités d'hygiène et de sécurité;
- au sein des groupes de travail convoqués par une autorité
administrative;
- au sein des conseils d'administration des organismes sociaux ou mutualistes;
- au sein des conseils d'administration des hôpitaux et des
établissements d'enseignement.
La durée de ces autorisations comprend:
- les délais de route;
- la durée prévisible de la réunion;
- un temps égal à la durée prévisible de la
réunion qui est destiné à permettre aux
représentants syndicaux concernés de préparer les travaux
des organismes énumérés par l'article 15 et d'en assurer
le compte rendu.
Les autorisations spéciales d'absence accordées en application de
l'article 15 peuvent se cumuler avec les autorisations spéciales
d'absence accordées en application de l'article 13 et de l'article 14.
-
C. -
Décharges d'activité de service.
Les
articles 16 à 19 du décret n° 82-447 traitent des
décharges d'activité de service, qui correspondent, sous une
nouvelle appellation, aux dispenses de service dont l'existence était
prévue par l'instruction du 14 septembre 1970.
="#000000">1° Notion de décharge d'activité de
service:
Les
décharges d'activité de service peuvent être
définies comme étant l'autorisation donnée à un
agent public d'exercer, pendant ses heures de service, une activité
syndicale au lieu et place de son activité administrative normale.
Les décharges d'activité de service peuvent être totales ou
partielles. Je vous demande de veiller à ce que, lorsqu'un
représentant syndical a été déchargé
partiellement de service, sa charge administrative soit allégée
en proportion de l'importance de la décharge dont il est
bénéficiaire.
Les agents déchargés partiellement de service peuvent
également bénéficier des autorisations spéciales
d'absence prévues par les articles 13, 14 et 15 du décret n°
82-447.
Les décharges d'activité de service ne modifient pas la situation
statutaire des fonctionnaires concernés. Ceux-ci demeurent en position
d'activité dans leur corps et continuent à
bénéficier de toutes les dispositions concernant cette position.
Ils doivent notamment continuer à toucher les indemnités
liées au grade et à l'affectation qu'ils percevraient avant
d'être déchargés de service. S'agissant des
indemnités liées à l'exercice d'une fonction ou
représentative de frais, cette question sera tranchée par une
décision spécifique. En attendant l'intervention de cette
décision spécifique, il est recommandé de maintenir les
pratiques actuellement en vigueur dans ce domaine.
Les droits en matière d'avancement d'un fonctionnaire
déchargé partiellement de service doivent être
appréciés en fonction des tâches administratives qu'il
continue à assumer. Il va de soi que le fait qu'un fonctionnaire soit
déchargé partiellement de service pour activités
syndicales ne doit en aucun cas influencer l'appréciation portée
sur sa manière de servir.
Les droits en matière d'avancement d'échelon et de grade d'un
fonctionnaire déchargé totalement de service doivent être
appréciés, «durant la période où
l'intéressé demeure dans cette situation, par
référence à ceux d'un membre du même corps ayant
à la date de l'octroi de la décharge d'activité une
situation équivalente à celle de l'intéressé et
ayant bénéficié d'un avancement moyen depuis cette
date» (art. 19 du décret n° 82-447). Cette disposition doit
être interprétée comme signifiant que l'agent
déchargé totalement de service doit bénéficier, en
matière d'avancement d'échelon, de réductions
d'ancienneté égales à la moyenne de celles dont ont
bénéficié tous les agents du même corps et du
même grade que le sien demeurés en service.
Par ailleurs, l'agent déchargé totalement de service peut
être promu au grade supérieur lorsqu'il est titulaire du grade
inférieur depuis un temps égal à celui qui a
été, en moyenne, nécessaire aux agents de ce grade
demeurés en service pour être promus.
Lorsque la décharge totale d'activité de service prend fin le
fonctionnaire concerné doit être affecté, dans les
meilleurs délais, dans un emploi correspondant à son grade. Le
poste qui lui est alors assigné doit être situé dans la
résidence où il exerçait avant d'être
déchargé totalement de service ou, en cas d'impossibilité,
dans la résidence la plus proche possible de cette dernière.
="#000000">2° Etendue des décharges d'activité de
service:
="#000000">L'instruction du 14 septembre 1970 laissait à chaque ministre
le soin de déterminer, en accord avec les organisations syndicales, les
dispositions applicables à son département en ce qui concerne
l'octroi des dispenses de service. Il en est résulté des
situations qui sont très variables selon les administrations.
Aussi le décret n° 82-447 met-il fin à cette
disparité en fixant, dans son article 1l, un certain nombre de
règles destinées à présider à l'octroi des
décharges d'activité de service dans tous les départements
ministériels.
Selon l'article 16 du décret n° 82-447, la procédure
d'octroi des décharges d'activité de service comporte trois
opérations successives:
a) La première opération consiste à déterminer,
chaque année, selon un système de dégressivité par
tranche, un contingent global de décharges totales d'activité de
service.
La détermination de ce contingent global a normalement lieu dans chaque
ministère (art. 16, 3e alinéa, du décret n° 82-447).
Toutefois, un arrêté conjoint du ministre chargé de la
fonction publique, du ministère chargé du budget et des ministres
intéressés peut regrouper certains départements
ministériels en vue de la détermination du contingent global
annuel de décharges d'activité de service (art. 18 du
décret n° 82-447).
Cette détermination doit obéir à quatre grands principes:
1. Elle relève de la responsabilité de chaque ministre (ou des
ministres concernés, dans l'hypothèse visée à
l'article 18 du décret n° 82-447).
2. Tous les agents, titulaires et non titulaires, qui exercent leur
activité dans le département ministériel concerné
(services centraux, services extérieurs et établissements publics
de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial
placés sous la tutelle de ce département) doivent être pris
en compte, y compris ceux mis à la disposition de ce département,
quelle que soit l'entité administrative dont ils relèvent. Par
contre, les agents que le département ministériel met à la
disposition d'une autre entité administrative ne doivent pas être
pris en considération.
3. Cette détermination doit être effectuée à partir
des effectifs budgétaires. De ces effectifs budgétaires doivent
être déduits les agents que le département
ministériel met à la disposition d'une autre entité
administrative. A ces effectifs budgétaires doivent, par contre,
être ajoutés les agents non titulaires qui ne figurent pas dans
les effectifs budgétaires ainsi que les agents qui sont mis à la
disposition du département ministériel par une autre
entité administrative.
4. Les agents vacataires devront être comptabilisés en Equivalent
temps plein. Par contre, chaque agent travaillant à temps partiel devra
être comptabilisé comme un agent travaillant à temps
complet.
L'application du système de dégressivité par tranche
institué par l'article 16, premier alinéa, du décret
n° 82-447 devrait conduire, par exemple, à accorder un contingent
global de 23 décharges totales de service dans un département
ministériel comptant 8 000 agents (8 000: 350 = 23), de 127
décharges totales de service dans un département
ministériel comptant 46 000 agents (71 (25 000: 350 = 71) + 56 (21 000:
375 = 56) = 127) et de 376 décharges totales de service dans un
département ministériel comptant 148 000 agents (71 (25 000: 350
= 71) + 67 (25 000: 375 = 67) + 125 (50 000: 400 = 125) + 113 (48 000: 425 =
113) = 376).
La grille de calcul des décharges d'activité de service figurant
à l'article 16, premier alinéa, du décret n° 82-447
fera l'objet d'un réexamen annuel, ainsi que je m'y suis engagé
au cours de la session du 22 décembre 1981 du Conseil supérieur
de la fonction publique.
b) La seconde opération consiste à répartir le contingent
global de décharges totales d'activité de service
déterminé au terme de la première opération entre
les organisations syndicales du département ministériel
considéré, compte tenu de leur représentativité
(art. 16, 4e alinéa, du décret n° 82-447). Pour
l'appréciation de cette représentativité, on se
référera aux dispositions du paragraph IV de la présente
circulaire.
c) Dans un troisième temps, chaque organisation syndicale
désigne, dans la limite du nombre de décharges totales
d'activité de service auquel elle a droit en application de la seconde
opération, les agents qu'elle entend voir bénéficier d'une
décharge, soit totale, soit partielle, d'activité de service.
Chaque organisation syndicale peut librement répartir les
décharges de service qui lui sont allouées entre ses structures
ministérielles et ses structures interministérielles, ainsi
qu'entre ses structures centrales et ses structures locales (art. 16, 5e
alinéa, du décret n° 82-447).
Par dérogation aux règles exposées dans le b et le c
ci-dessus, une concertation menée au niveau de chaque département
ministériel peut aboutir à ce que le contingent global de
décharges totales d'activité de service calculé en
application du a) soit divisé en deux sous-contingent: un premier
sous-contingent consacré à l'attribution de décharges aux
fédérations syndicales ministérielles et
interministérielles ainsi qu'aux syndicats nationaux qui ne sont pas
affiliés à l'une de ces fédérations; un second
sous-contingent consacré à l'attribution de décharges
à toutes les organisations syndicales du département
ministériel, qu'elles soient ou non affiliées à une
fédération.
En outre, après concertation avec les organisations syndicales
intéressées, il est possible, dans un département
ministériel, de répartir le contingent global de décharges
totales d'activité de service calculé en application du a (ou, si
la possibilité prévue au paragraphe précédent a
été utilisée, le sous-contingent consacré à
toutes les organisations syndicales du département ministériel,
qu'elles soient ou non affiliées à une fédération)
entre les différents services du département et les
différents établissements publics placés sous la tutelle
de ce département. Une telle répartition doit être
effectuée en fonction des effectifs employés dans ces services et
établissements. Dans cette hypothèse, le sous-contingent
accordé à chaque service ou établissement est
réparti entre les organisations syndicales du service ou de
l'établissement compte tenu de leur influence respective au sein de ce
service ou de cet établissement.
A ces décharges de service à caractère ministériel,
qui sont régies par les cinq premiers alinéas de l'article 16 du
décret n° 82-447, viendront s'ajouter un certain nombre de
décharges à caractère interministériel qui
constituent une innovation par rapport à l'instruction du 14 septembre
1970. Le dernier alinéa de l'article 16 du décret n° 82-447
dispose en effet que chaque fédération générale ou
union générale de fonctionnaires représentée au
Conseil supérieur de la fonction publique a droit à un nombre de
décharges à caractère interministériel fixé,
compte tenu du nombre de sièges dont elle dispose à ce conseil,
par un arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction
publique et du ministre chargé du budget. Cet arrêté
interviendra après qu'aura été fixée, dans les
délais prévus par le décret n° 82-450 du 28 mai 1982
relatif au conseil supérieur de la fonction publique, la composition du
nouveau conseil supérieur.
="#000000">3° Stagiaires et décharges d'activité de
service:
J'attire
votre attention sur le fait que, lorsqu'il s'agit de quelqu'un qui
accède pour la première fois à l'administration ou de
quelqu'un qui doit suivre les cours d'une école de formation, un
stagiaire ne peut pas bénéficier d'un décharge, totale ou
partielle, d'activité de service. Dans de tels cas, le stage
préalable à la titularisation de l'agent doit en effet, pour
constituer une épreuve valable, être accompli d'une manière
assidue, et les diverses fonctions que l'autorité compétente peut
être amenée à confier à un stagiaire doivent
être effectivement assurées. Cette règle peut toutefois
être assouplie dans le cas où la durée du stage est
supérieure à un an.
D. -
Autorisations spéciales d'absence, décharge d'activité de
service et nécessités du service.
="#000000">D'après l'article 12 du décret n° 82-447, les
autorisations spéciales d'absence dont l'existence est prévue par
les articles 13 et 14 de ce décret, afin de permettre aux
représentants syndicaux de prendre part aux congrès syndicaux ou
aux réunions des organismes directurs syndicaux, sont accordées
«sous réserve des nécessités du service». En
revanche, une autorisation spéciale d'absence doit être
accordée de plein droit, sur simple présentation de sa
convocation, à tout représentant syndical qui est appelé
à siéger au sein de l'un des organismes
énumérés par l'article 15 dudit décret.
Par ailleurs, l'article 16, 5e alinéa, du décret n° 82-447
dispose que, «dans la mesure où la désignation d'un agent se
révèle incompatible avec la bonne marche de l'administration, le
ministre ou le chef de service invite l'organisation syndicale à porter
son choix sur un autre agent». La commission administrative paritaire
compétente doit être informée de cette décision et
de ses motifs lors de sa réunion suivante.
Le décret n° 82-447 s'est, en fait, borné à reprendre
un principe qui figurait déjà dans l'article 3 (2e) du
décret n° 59-310 du 14 février 1959, en ce qui concerne les
autorisations spéciales d'absence, et dans l'instruction du 14 septembre
1970, en ce qui concerne les décharges d'activité de service.
Une telle disposition n'a nullement pour objet de remettre en cause
l'indépendance des organisations syndicales en donnant à
l'administration le pouvoir, qui serait exorbitant, d'exercer un contrôle
sur le choix des dirigeants responsables de ces organisations. Elle a
uniquement pour but de garantir le bon fonctionnement des services publics.
Ainsi que je l'ai indiqué dans l'introduction de la présente
circulaire, le Gouvernement entend, en effet, étendre les droits
syndicaux des agents publics tout en améliorant parallèlement la
qualité du service rendu aux usagers des services publics. Aussi lui
est-il apparu nécessaire de laisser à l'administration la
possibilité de refuser d'accorder une autorisation spéciale
d'absence ou de demander à une organisation syndicale de porter son
choix sur un agent autre que celui désigné initialement par cette
organisation pour bénéficier d'une décharge
d'activité de service, si jamais l'absence de cet agent était de
nature à perturber très gravement le fonctionnement du service.
En tout état de cause, l'administration ne devra recourir, pour
l'application des articles 13, 14 et 16 du décret n° 82-447,
qu'exceptionnellement à la notion de «nécessité du
service».
E. -
Protection des représentants syndicaux contre le risque d'accident de
service.
La
protection contre le risque accident de service des agents titulaires ou non
titulaires qui bénéficient, au titre de leur activité
syndicale, d'autorisations spéciales d'absence, de décharges
totales d'activité de service ou de décharges partielles
d'activité de service en application des dispositions du décret
n° 82-447 est assurée dans les conditions définies par la
circulaire FP n° 1245 du 17 juin 1976.
-
IV. -
LE PROBLEME DE L'APPRECIATION DE LA REPRESENTATIVITE SYNDICALE
a)
L'appréciation de l'influence respective des organisations syndicales
dans le cadre de l'application des articles 14 et 16 du décret n°
82-447:
Le contingent ministériel d'autorisations spéciales d'absence
prévu par l'article 14 du décret n° 82-447 et le contingent
ministériel de décharges d'activité de service
prévu par l'article 16, premier alinéa, dudit décret sont
répartis entre les organisations syndicales compte tenu de leur
représentativité.
Pour l'application de ces deux articles, l'influence respective des
différentes organisations syndicales doit être
appréciée dans le cadre de l'ensemble du département
ministériel (services centraux, services extérieurs et
établissements publics ne présentant pas un caractère
industriel et commercial placés sous la tutelle de ce
département) (1) et en prenant en considération la
totalité des agents titulaires (y compris les agents mis à la
disposition du département par une autre entité administrative)
et des agents non titulaires exerçant leur activité dans le
département.
(1) Rappelons